法治建设关系国家治理的全局

　　党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总体目标，把法治中国建设作为实现这一目标的重要方面。党的十八届四中全会将依法治国作为会议的主题。法治建设虽然不是国家治理的全部内容，但是它关系中国特色社会主义制度建设的全局，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要标志，为关系党和国家命运的反腐败斗争的深入持久健康地开展提供了重要的制度保证。

　　法治建设与中国特色社会主义制度

　　中国特色社会主义制度包括政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、生态文明制度等。法律制度不是存在于这些制度之外，而是渗透到所有这些制度之中，是这些制度的法律化。

　　中国特色社会主义政治制度，包括人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，基层自治制度等，集中体现在我国宪法和国家机构组织法，民族区域自治法，居民委员会和村民委员会组织法，工会法等法律中。

　　中国特色社会主义经济制度，包括公有制为主体、多种经济形式共同发展的基本经济制度，按劳分配为主体、多种分配形式共同发展的分配制度，社会主义市场经济制度，宏观调控制度，财政税收制度，工业、农业、商业、交通运输等经济制度，集中体现在我国宪法和民法、商法、经济法等法律部门中。

　　中国特色社会主义文化制度，包括马克思主义的指导地位，促进社会主义文化繁荣，文化管理体制，文化市场体系，公共文化服务体系，保证知识产权的制度，在宪法和行政法、教育法、文化事业发展法，知识产权法等得到广泛体现。

　　中国特色社会主义社会制度，包括教育、医疗、卫生、住房、就业、食品药品安全、劳动保障、社会保障、社会治理、社会救济等等，在教育法、卫生法，社会保障法、劳动保障法、社会救济法（包括各类行政、司法和民间的救济，诉讼和非诉讼程序法）、刑法、社会治安管理法中得到具体体现。

　　中国特色社会主义生态文明制度，包括环境资源保护，自然资源资产产权制度，用途管制制度，有偿使用制度，生态补偿使用制度，生态环境保护管理体制、污染治理等，在我国环境资源法和污染防治法的各类法律制度中直接表现出来。

　　因此完全可以说，中国特色社会主义制度是我国法律制度的直接来源。一项重要的社会制度如果不上升为法律，没有法律制度的体现和保证，必定是不稳固、不成熟的。法律制度是中国特色社会主义制度走向成熟，走向规范化、程序化、法律化的标识。

　　当然，不是所有的制度都需要法律化，有些制度属于社会团体、社会组织内部的制度，如中国共产党章程，民主党派的章程，工会、青年团、妇联的有关制度，社会自治组织，如村委会、居委会的自治条例；有些制度则不属于法律调整的范围，如思想文化建设中的有关规定，虽然它们和法律制度有着紧密的联系，可以解决单纯靠制度不能解决的问题，但单纯的思想不构成法律的调整对象。法律可以提倡某种思想、道德、信仰，但不能强迫或者禁止人们相信或不相信某种思想。思想问题还要用思想的方法，说服教育的方法，批评和自我批评的方法解决。

　　在各种制度之中，国家制度和执政党的制度，法律制度和中国共产党的章程、政策之间有着特殊的关系。法律制度是国家制度，是国家制定或认可并得到国家强制力保障的，反映全体人民共同意志的制度，与国家的联系构成了法律制度不同于其他制度的最主要区别。而中国共产党的制度则是由党制定的，反映的是党的意志，受到党的章程和纪律的保证。但是，二者之间又存在着必然的联系，特别是在中国共产党作为执政党的条件下，党的纲领、路线、方针、政策，党对作为执政党党员的要求对于法律的制定和实施具有重要作用。不可想象，党所确定的依法治国的方略，如果执政党不带头执行，怎么可能落实？习近平同志特别强调，我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。从我国现实情况来看，执政党只有对自己的党员严格要求，才能保证依法治国的方略得到实施。因此，在考虑我国制度建设、法制建设的总体布局时，必须将法律制度和执政党的制度联系在一起考虑。

　　我们不应该也不可能按照西方的政治理论和法学理论设计中国的党政关系。在多党制条件下，有执政党和在野党之分，不可能一个政党上台是一套法律，而另一个政党上台又是另一套，法律来源于政党政治并制约着政党政治。而在中国共产党领导的政治体制下，党领导立法、保证执法、带头守法。不把中国共产党的制度与国家的法律制度结合起来考虑，不可能理解中国特色社会主义制度。就对权力的监督而言，在多党制条件下腐败常常是执政党与反对党之间相互指责或护短的焦点。而在中国，如果只在法律层面考虑问题，只着眼于立法、执法、司法系统的监督显然是不够的，离开中国共产党纪律检查和监督系统，对权力的监督就会缺少很大一块。

　　另一方面，强调法律与党的政策的统一，绝不是要回到以党代政，以政策代替法律的老路，而是主张坚决贯彻依法治国的基本方略，在此范围内党的一切政策都应围绕着如何依法治国这个中心，不要在法律之外另立标准，法律是党的主张和人民意志的统一，党必须提高执政能力，学会利用法律武器，实现自己的主张，包括如何领导立法，把党的大政方针上升为法律；如何保证执法，通过行政和司法的环节保证国家机关积极主动独立负责的行使职权，严格执法、公正司法；如何带头守法，通过执政党的模范带头作用，养成依法办事的习惯，使法律得到普遍的遵守。所有这些方面并不是贬低党的政策的作用，而是强调作为执政党一定要有鲜明的执政意识，在有关治国理政的所有党的政策中，依法治国、依法执政是基本方略，是最根本的政策，一切政策的制定和实施都是围绕着如何更好地依法治国、依法执政。

　　法治建设与国家治理体系

　　马克思主义历来重视制度建设。马克思说：“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物。”制度源于个别性的交往，随着交往的反复进行，便形成了制度。交往是制度的源泉，是制度发展的原动力。但是，制度对于个别交往来说，又不是完全被动的。制度一旦形成不仅意味着从个别交往上升为普遍性的实践模式，上升为制度，而且意味着制度对个别性交往、实践所固有的盲目性、偶然性和任意性加以约束。法律是制度经过反复实践以后的产物，具有更大的稳定性和权威性，由于与国家的联系，受到国家强制力的保证，法律是上升为国家意志的制度，是制度的法律化。

　　中国特色社会主义制度是中华人民共和国成立60多年，特别是改革开放30多年以来社会主义实践的产物。十一届三中全会以来，我们党特别强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平同志在1992年曾经预期，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。在新的历史条件下，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，是习近平同志为总书记的党中央强调制度建设重要性的着眼点。

　　国家治理体系是管理国家的制度体系。所谓治理体系的现代化，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。制度建设之所以十分重要，首先在于它是我们党经过几十年实践的探索，经历无数的经验和教训所摸索出的十分难得的成果。

　　其次，制度不仅仅是过去经验的总结，更重要的是制度一旦形成对于今后实践的指导意义。社会调整可以分为个别性调整和规范性调整。在制度没有形成之前，依赖的只能是个别性调整，个别问题，个别处理，无规则可依，依赖于处理者的自由裁量，随意性很大。规范性调整是在个别性调整反复出现以后产生的。它的最大好处在于把个别性调整纳入到规范性的轨道，只要出现类似的情况，就按照相同的规则处理，从而避免领导者和执行者主观性、任意性的干扰，由人治转变为规则之治、制度之治。

　　必须指出，如果说在改革开放初期，我们还处于制度摸索阶段，许多问题如何处理还无章可循，无法可依，还在探索，许多事情还靠个别性调整，先行先试，而到了现在这个阶段，中国特色社会主义制度已经确立，体现这个制度的法律体系已经形成，实现治理体系的现代化，已经有了制度的依托，必须充分发挥制度的优势，尊重制度，严格执行制度。当然，中国特色社会主义制度的形成决不意味着它已经成熟、不再发展，各方面的制度都还有许多不完善的地方，都还要与时俱进。但是，在新的历史条件下必须养成尊重规则、依制度办事、依法办事的能力，而绝不能明知行为不合法、违规，借口制度过时或有缺陷，乱闯、乱来。如果制度有问题或者过时了，也要通过合法的程序首先修改制度，然后根据修改的制度调整社会关系，使改革在制度的基础上进行。

　　法治建设与国家治理能力

　　制度的形成固然重要，但更重要的是制度的实施。从制度的形成到实施包含一系列环节，包括制度的形成（制定或认可），制度权威的确立，制度的信仰，制度的解释，制度的实施，制度的监督等等。制度的制定仅仅是制度机制运转的前提。正像习近平同志所说的，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”

　　要使制度得到实施，必须以制度为中心，提高国家治理能力。制度的实施不是简单地照本宣科，照章办事，实际上在同样的制度下不同地方、不同人依照制度的治理能力有很大差别，“徒法不足以自行”。

　　提高国家治理能力，需要有权威的、保证制度实施的机构，有受过专门训练、作风正派、办事公道的执业人员，否则制度的运转是一句空话。

　　提高国家治理能力，需要加强制度的解释。制度解释是把制度和制度所调整的具体对象联系起来的环节。制度不可能概括现实具体关系的所有方面，社会关系的频繁变动性又经常超过制度原有的设计，制度不可能随着社会关系的每一个微小变动而朝令夕改，在这种情况下制度的解释是考验治理能力的重要环节。

　　提高国家治理能力，必须使制度具有强制力。制度制定了，但人们根本不把它当回事，违反制度而又不会受到任何惩罚，制度就形同虚设。针对这种状况，习近平同志特别强调要“牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”，“不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。使纪律真正成为带电的高压线”。

　　提高治理能力，离不开对实施的监督。一些制度制定的很好，但是由于缺乏监督，使制度的实施完全走样。权力仍然在制度之外运行。制度的实施离不开强制力，但是制度的实施又不能完全建立在强制力的基础上，必须在广大公众中建立制度信仰，这是制度之所以有生命力的最主要的表现。须知，制度的根基恰恰在于它植根于人民群众之中，离开了广大人民群众的自觉拥护与遵守，只靠强制力，这种制度只可能维持一时，是不可能长久存在下去的。

　　就法治建设而言，在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，提高国家治理能力就是提高依法办事、依法治国的能力。要维护法律权威，加强法律解释，增强立法、执法、司法机构和人员的公信力，强化法律监督，坚持法治信仰，真正做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

　　法治建设与反腐

　　改革开放以来，我国经济获得了飞速发展，但是腐败却始终没有得到有效的遏制，甚至有愈演愈烈之势。邓小平同志所批评的“一手硬，一手软”的现象正是就此而言的。1989年，邓小平曾指出，“由于腐败现象的滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心。”他主张反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。强调制度反腐，“把权力关进制度的笼子里”是以习近平同志为总书记的党中央最有代表性的话语。从薄熙来、徐才厚到周永康的倒台是制度反腐、法治反腐所取得的重大成就。

　　腐败是由于多种原因造成的，有主观原因也有客观原因，有制度因素也有个人因素，有治理体系的缺陷也有治理能力的不足。腐败频发而又难以克服的原因除了信仰缺失和制度上仍有漏洞之外，在制度层面执行机制或治理能力上的欠缺是主要原因。

　　从执行机制上讲，权力得不到有效监督，是一切腐败现象，特别是领导干部的腐败现象共同的特征。加强反腐败制度建设不是靠制定多少反腐败的规定就能奏效的，需要在执行环节上下功夫，需要惩戒、防范和保障机制相互配合，像习近平同志所说的，“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

　　从治理能力上，现在的一些地方和单位治理能力不是依靠制度的权威，而是依赖于领导人，一把手的权威。“以领导人的改变而改变，以领导人的看法和注意力的改变而改变”。制度制定了不少，但制度的权威性远远没有树立起来。对一些人来讲，制度可用，也可不用。凡是制度符合自己意见时就用，把制度作为表现自己想法的门面；凡是制度不符合自己意见时就不用，置若罔闻，好像制度根本不存在。一言可以立法，一言可以废法，或者不必废，而是根本把制度和法律不当回事。制度制定得再多，也无济于事。一句话，权力不是在制度之下运行，而是在制度之外运行。腐败是这种治理能力的必然产物。

　　薄熙来、徐才厚和周永康的事件使我们意识到腐败对制度建设、法治建设的破坏作用，给党和国家事业所造成的危害。但是，对许多人来说还没有意识到，以改革的名义，而置现行制度于不顾，“良性违宪”所造成的危害。毫无疑问，改革在某种意义上就是变法，用制度阻碍社会变革是不行的。但是因为社会变革而置制度和法律于不顾，甚至公然突破党纪国法的界限，即使出于良好的动机，也会带来明显的不利后果，为权力的任意行使打开方便之门，归根结底会给改革设置更大的障碍。“恶性违宪”与“良性违宪”，表面上有很大不同，实际上二者具有同源性。不讲规矩，不受约束，任意行事，成了某些人“领导能力”和“政绩”的副产品。深化改革必须加强顶层设计，不能单纯地以经济、政治、文化、社会和生态文明建设的成就为唯一标准，不能只看成绩，而不问这些成绩是怎么取得的，是否可持续，而必须把注意力集中在制度建设，集中在国家治理体系和治理能力的提高上，从而为国家的长治久安、可持续发展奠定制度和法律基础。

来源：前线网