党在国家治理体系中的角色定位及实现路径

　　在国家治理体系中，明确治理主体的角色定位是整个治理体系的基础。政党作为治理国家不可或缺的主要力量，其角色定位是否符合治理理念，直接关系着推进国家治理体系和治理能力现代化这个战略目标的实现程度。但是，一直以来，学界对国家治理的研究主要集中在“政府”、“社会”等视角，整体上呈现出以政府职能转变、政府与社会关系及社会参与为中心内容的研究特征，有意无意地忽略了对政党角色的探讨。值得一提的是，中国共产党始终是中国国家治理体系变革的主要推动力量。继续完善国家治理体系和治理框架的前提，在于明确政党在国家治理体系中的角色定位。只有政党自身角色不断理性化和现代化才能为国家政治社会发展提供源源不断的核心动力，才能为国家治理体系现代化奠定坚实基础和牢固保障。

　　一、现代国家治理对政党提出新挑战

　　自从1989年世界银行提出现代治理的概念后，治理理论成为政治发展、行政改革和公共管理研究的重要价值理念和实践目标追求，引起学者的高度关注和极大兴趣，正如鲍勃·杰索普所说的那样，治理在许多语境中大行其道，以至成为一个“时髦词语”。[1]虽然治理理论涉及的是政府与市场、社会、公民之间的相互关系，很少将政党纳入其中，但是对政党带来的挑战不容小觑。

　　(一)治理主体多元化对政党功能发挥的挑战

　　隐藏在“治理”背后的本质，就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排。正如英国政治学者格里·斯托克所谈到的：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”[3]治理主体除了政府之外，政党、社会组织、私营部门、公民、社会团体等都将会共同承担社会治理的相关责任。陶希东还进一步指出：“具有中国特色的国家治理结构应该包括中国共产党(民主党派)、国务院及各级地方政府、混合型市场企业(国有、私有；内资企业、外资企业；跨国企业、本土企业等)、各类社会组织(科技型、公益型、服务型等；全球型、本土型等)、广大人民群众、各类媒体(传统媒体和新型媒体)六大主体，缺一不可。”[4]客观上，这些主体的存在直接导致民众在利益代言、利益表达、利益实现上不会只依赖政党这一个主体，将预示着中心分散的权威系统取代单一官僚权威的趋势已经相当明显，那些为经济政治社会文化生活提供方向、规则、程序的政策，将是包括政党在内的不同治理主体相互作用的结果。此外，治理的多元主体在平等参与社会治理的过程中，凭借其对现实问题的高关注度、灵活自愿的参与机制，及对不同群体的关怀帮助、高效多样的管理手段和运行方式等优势，使其在集聚精英、服务社会、利益表达、利益综合、与民众互动等功能发挥上毫不比政党逊色，而相反，政党却因传统功能发挥手段的滞后性，有可能出现“衰落”现象。其实，近些年来，志愿组织等社会组织及新媒体的发展，已经吸引了一批民众，尤其是年轻一代，而党组织的思想政治教育和政治社会化、组织动员等功能的发挥在一定程度上受到不同程度的冲击和挑战，已经做了最好的证明。

　　(二)治理方式合作化对政党执政方式的挑战

　　一般而言，政党获取执政地位，其扮演的角色发挥主要是为了确保政治权力的安全运行和规范化运作，[5]因此，政党多采用政治统治的执政方式巩固自身的执政地位。而治理作为一种社会——控制体系，强调社会治理主体之间的合作化，即合作治理。合作治理强调的是基于共同参与(co-operative)、共同出力(co-llaboration)、共同安排(co-arrangemengt)、共同主事(co-chairman)等互动关系，在共同文化、共同命运与共同目标的牵引下建立的伙伴情谊的治理形式。这在一定程度上将会颠覆政党传统的政治统治方式。第一，合作治理对执政心态的挑战，主要表现在合作治理强调的“平等和谐”，与党内存在的“高高在上”的执政心态相对照，将会使党的执政陷入被动孤立的状态。第二，合作治理对执行方式的挑战，主要表现在合作治理提倡的“合作协商”，与党内“行政命令”的执行方式相对照，将会使政策执行缺少创新性。第三，合作治理对权力运作的挑战，主要表现在合作治理主张的“公开透明”，与党内存在的封闭不公开透明的权力运作相对照，将会使党的公信力不断下降。第四，合作治理对运行向度的挑战，主要表现在合作治理蕴含的“双向互动”，与党内存在的政策制定实施过程中对公共事务实行单一向度管理的现象相对照，将会使党的政策与民众社会需求出现脱节。第五，合作治理对执政效率的挑战，主要表现在合作治理倡导的“主动高效”服务，与党内存在的被动低效、形式主义、官僚主义现象相对照，将会强化党的社会管制功能而弱化社会服务功能。如果不能按照国家治理体系现代化的要求重新审视和调整自己的执政方式，政党在执政过程难免会出现“越位”、“越权”，“缺位”、“失权”，“错位”、“乱权”现象，轻则严重影响现代国家治理体系推动进程，重则带来严重政治后果。

　　(三)治理过程法治化对政党运作模式的挑战

　　党的一切领导活动能否正常进行及其效率和取得的效果如何，关键取决于其运作模式是否科学合理和规范高效。依法治党及政党运作模式的法治化，是治理理论提出的新要求。长期以来，各级党组织一般不习惯或不会以法律为手段来治理国家和社会，而是习惯于用文件政策治理，其突出的表现就是党组织多习惯于靠指令、讲话、意见、通知、决议、决定、批示等文件形式进行上传下达，也习惯于按照领导人讲话和相关文件精神处理有关事务，却在一定程度上不太重视甚至是忽略了法律法规对社会行为的规范，甚至出现将文件和领导讲话凌驾于法律之上，贯彻文件精神和领导讲话精神突破法律规定的现象。虽然政策产生过程也是采用民主形式，通过民主程序，但是从其本质来说，文件政策体现的是党内领导人政治智慧的一种凝结，意味着往往会受到情绪、认识、把握程度等个人因素影响，其对社会秩序的规范和影响从根本上讲不属于法治范畴，而是韦伯所称的人治化模式。这种运作模式将会受到法治化要求的极大考验。这些考验主要表现在：一是对党是否在宪法框架下活动的考验。宪法明确规定政党必须以宪法为根本的活动准则。随着治理理念法治化的发展，政党必须通过法治才能处理好党与国家、党与政府、党与社会、党与市场关系规范化和法治化，建立和完善党治理公共事务的法规体系，全面提升党的依法执政和领导水平。二是对党员干部是否依法办事的考验。新媒体的发展及法治意识的增强必然要求党员干部不断提高依法办事、按政策办事的水平。只有运用依法办事才能广泛凝聚共识，并从根本上预防和化解矛盾冲突、促进社会和谐。

　　(四)治理结构扁平化对政党组织架构的挑战

　　英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗兹认为，治理抛开了科层制的特征。皮埃尔和彼得斯主张，新的治理形式是“让社会本身逐渐能发展出广泛而且不同的网络连接关系”[6]。社会新的网络连接关系的形成必然要求社会组织结构由原来的科层制转向扁平化、异质性的组织结构。这对党传统的科层制组织架构带来较大挑战。第一，从组织权力运行来看，党传统的科层制组织的运行路径所遵循的是权力的“金字塔式”的集中，基于对日常事务的分工，涉及组织职务并指派专人负责，通过明确各级组织职责和权力界限，按照既有规则执行工作任务，使得组织权力运行过于繁琐。而治理理论所强调的扁平化架构是一种“线性”的联合体，基于对某一项目而展开的分工合作，虽然也具有一定的职责分工，但是组织层级明显减少，使得组织能够迅速地应对外部环境的变化。第二，从信息传递来看，扁平化的组织架构具有信息处理分散化与决策的分权化的特征，[7]使信息传递更加准确及时。而党基于科层制的组织架构在信息传递的向度上强调上下传递，虽然在自上而下传达上级指令时具有高效率，但是自下而上的信息传输中，“却有可能造成大量的超载或阻塞问题”[8]。组织内部信息传递不畅，弱化了党组织与社会之间的制度化联系，使党政组织掌握新知识、新方法难以运用到日常实践中，导致理论与实践的脱节。

二、党在国家治理体系中的角色定位分析

　　党在国家治理体系中的角色定位，需要从中国的国情及现代化的内在机理和推动国家治理体系现代化带来的新变化加以考量。对于中国这样处在后发序列的国家而言，中国的实际国情和现代化的内在机理，决定了中国共产党国家治理体系中的核心主导角色。因为，具有强大权威的政党，不仅是推动国家治理体系现代化取得成功的关键，而且也是在这个过程中促进社会政治秩序安定有序的保证。正如美国政治学家亨廷顿所言：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量。”[9]因此，中国共产党在国家治理体系中的核心主导角色不言而喻。同时，随着国家治理体系现代化的推动进程，“民主参与、多元共治”将会成为社会治理的主流。社会各种群体，即使一些群体过去可能也存在，但由于低度的政治参与而被“遗忘”，在社会治理结构变迁中，也都获得了参与治理的合法性。执政党统治的传统方式、载体等都可能会出现“失灵”现象，而迫使其放下“统治者”的角色，变成与一般组织具有平等地位的治理参与者。

　　(一)治理的主导角色

　　在多元化治理主体构成的国家治理体系中，中国共产党是一个领导力量，担负着治理的核心主导角色，负责把握治理方向、制定公共政策、整合政治资源，协调好政府、社会与公众对国家的治理，目的是将多元的治理力量整合成一个有效的治理结构。

　　执政者。从广义上讲，领导组织政府，执掌政权是执政党的基本功能之一。基于执政党在国家治理体系中的核心主导地位，执政者在执政方式上，应通过实施政治领导、思想领导和组织领导引导国家治理的理性化和制度化；在战略上，其执政者角色的应有之意，就是主动培育现代政府体系和公民社会建设，并逐步还权于国家政权组织，释放社会的自主发展空间，不断增强社会各类主体自治的制度保障，让公民权利得到不断实现和发展，促进国家治理体系的成熟发展；在当前任务上，着眼于现代治理理念的培育及国家治理制度的完善，为推动国家治理体系现代化寻找合适的价值支撑、制度保障和载体资源，最忌讳的是，处于行政第一线，不能有效发挥统揽全局、协调各方的作用。

　　提供者。政党将由政策的制定者转变为政策的提供者。正如著名学者林尚立所言，虽然在现代政治中，政党不是作为制度的直接组成部分而存在，许多国家的宪法都没有明确规定政党在国家政治制度中的地位，但是在现实中，任何一种政治制度的运作都离不开政党。政党这种“形”在制度外，“体”在制度中的独特的政治角色定位，使其在制度的操作和自身的政治活动中，不仅能通过权力和制度，而且还能通过思想意识和各种社会单位，组织和指导社会发展。[10]在国家治理体系现代化进程中，执政党更加需要吸纳社会多元主体的意见，需要视民众等社会治理主体为“顾客”，在政策提供过程中要有“顾客意识”，将普遍关注的社会问题上升为公共政策问题，将社会问题作为自己提供路线、方针、政策的现实依据，凭借自身独特的角色优势将社会问题纳入到政府部门的政策议程中，为社会各主体提供出普遍认可的相关法律标准和政治规则，并且能够在复杂的治理过程中实施有效的政治动员，将不同层面的社会政治组织联系到一起，整合政治资源，协调好政党与政府、社会与公众的关系，从根本上保障在治理过程中单一的领导地位和执政基础。

　　(二)治理的参与角色

　　治理的平等性原则明确了政党要作为一种社会力量参与到治理过程中。中国共产党作为一种社会力量，担负着治理的参与角色，负责组织、协商、积极参与，目的是更好地发挥政党的社会职能，服务于国家治理体系现代化，满足广大民众的社会需要与政治期望。

　　组织者。在现代国家治理中，政党从控制者的角色转变为组织者的角色。尽管长期以来，政党扮演了被称为“掌舵者”的重要角色，但是在复杂的治理过程中这种角色不仅不恰当，而且不可能。过去，党对社会的管理主要方式是依托行政组织和行政权力及自身的组织嵌入渗透实现全面控制，主要是作为一种政治组织来治理社会，承担的是一种行政职能，这就是郑永年所称的“行政党”。实践证明，这种控制型的组织方式虽然直接，但对党自身、对国家、对社会都不利，本质上就是政党职能的越位、越权，容易使党与社会、民众对立起来，成为社会矛盾焦点，同时也限制了社会多元治理发展空间。在推进国家治理体系现代化进程中，控制正让位于互动。因此，党必须从转变自身角色定位开始，科学定位组织者角色，充当社会各治理主体就公共问题进行协商的“经纪人”，在组织过程中还要学会扮演一种“调解”、“中介”或者“裁判”的角色，[11]从而为党领导国家治理体系现代化进程创造更为广阔的治理空间。

　　服务者。按照历史发展逻辑，人类社会治理模式经历权力型、管理型和服务型三种典型的模式。虽然从属于控制导向的管理型治理模式不断进行着民主化、社会化的重构尝试，但是并不能从根本上解决这种治理模式的弊端。正如皮埃尔·卡蓝默所认为的：“当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，仅在一个层次上处理，由一个行动者处理，这种明晰就成了效率的障碍。”[12]蓝默指出的管理型治理模式的主要弊端就是对参与主体之间关系的忽视。在公共治理中，政党的主要角色已经不是简单通过规制和激励措施引导民众的行动，而变成了一种博弈参与者，在公共政策制定过程中与多种团体和多重利益进行复杂的互动博弈，这正是适应服务型社会治理模式的价值取向。因此，政党在领导国家治理体系现代化进程中不能视治理为工具性思维，而必须通过参与增强服务意识，通过服务实现社会治理主体之间协调互动的合作，满足民众受关注以及其需求和利益得到满足的期望，灵活应对公共服务的多元需求。

三、国家治理体系中政党角色的实现路径

　　(一)加强顶层设计，把握国家治理的政治方向

　　推动国家治理体系现代化进程中的政党角色转变首要的是加强顶层设计，基于治理将带来的权力空间变化的考量，在社会各治理主体间合理分权，优化权力配置，在形势复杂的治理过程中，把握政治方向，从中寻找新的发展空间和动力，决不犯“颠覆性”错误。第一，明确各级党组织在国家治理过程中的主体性核心地位。在中国这样的后发现代化国家推动治理现代化具有自身的特殊性。一方面公民社会发育不成熟，或者说还没有发育，另一方面相关的制度和法律体系还不完善。为了尽量减少造成政治动荡的可能性，必须明确各级党组织的主体核心地位。第二，通过把握执政方略和制度设计有序推进国家治理体系现代化。举什么旗、走什么路是关乎中国治理发展的重大战略问题。习近平总书记多次强调，要坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，走中国特色社会主义道路。这是推动国家治理体系现代化的必然要求和强大动力。执政党要在推动政府职能转变和简政放权、发挥市场决定性作用、释放社会活力、扩大民众参与、增强意识形态包容性、优化组织结构等方面的体制机制进行改革创新，处理好政党与国家、政党与社会、政党与市场、政党与民众之间的关系。第三，准确勘界治理主体的政治属性夯实信任基础。国家治理体系是一个治理的共同体，各类主体共同治理国家事务和社会事务必须在相互尊重和信任的基础上共同承担责任履行权利，作为执政党的中国共产党也不例外。

　　(二)突出治理理念，切实增强政党的服务功能

　　新公共管理理论指出，公共服务的核心不再是权力中心主义，而应该是服务中心主义，即建立以顾客为中心的公共行政系统，致力于提供社会化的公共服务。[13]在国家治理现代化过程中，党的领导实际上是一种社会性的引导服务过程，使各社会治理主体能够在潜移默化中贯彻落实党的政策。而党扮演的角色不再是传统意义上的领导而更多的是服务的角色，这就要求各级党组织必须要按照建设服务型党组织的要求和目标，回归政党本质，发挥服务功能。党已经意识到，只有不断提高自身的服务意识、服务能力和水平，才能适应社会治理对党组织提出的要求。当前的关键任务：一是积极培育服务自觉意识。主要是着力通过在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动为契机提升党组织和党员的全心全意为人民服务的宗旨意识；着力增强党组织和党员在新形势下认识到服务意识的重要性和危机感；着力党组织和党员在服务人民群众物质利益实现的同时，服务于人民群众实现宪法和法律赋予的政治社会权利，例如广东省惠州市建立村(居)委聘任“法制副主任”制度服务群众的法治需求。二是科学构建组织架构保障服务功能有效发挥。组织架构是保障功能发挥的重要条件。从基层治理来看，要以区域化党建为基础构建基层党组织服务民众机构，搭建党组织与社会治理主体的互动平台。整合职能相近或相同的党组织、政府机构、群团组织为一个较大部门，实现工作机构扁平化，减少行政层级，杜绝职能重叠、多头管理问题，建立一套分工有序、整体配合的组织架构。三是完善以服务为重心的制度建设。制定服务的激励制度，健全考评机制。

　　(三)扩大社会参与，构建治理主体的合作机制

　　新公共服务理论认为，公民权涉及个人影响政治系统的能力，是指对政治生活的积极参与，强调行政官员应该把公民视为公民(而不是把公民仅仅视为投票人、当事人或者“顾客”)，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效。[14]随着国家治理现代化的推进，政党与其他治理主体合作治理已经成为国家治理的一个共识。除政党、政府之外的治理主体的大量出现，以及其参与国家治理的意愿和要求的不断增强，为党、政府、社会、民众的合作治理奠定了基础。当下急需从以下两方面着手。第一，奠定参与合作机制的法治基础。国家治理的核心环节就是利益协调。在市场经济环境中，个体利益逐渐趋向多元化，传统的以牺牲某个群体利益为代价的社会公共政策途径已经难以适应建立和谐社会的要求。[15]如何在合作治理中建立利益协调机制是推进国家治理体系现代化必须面对的问题。在国家治理现代化过程中，实现政党的现代化转型，已经不单单是一个自身角色转变和现代化的过程，更为重要的是在现代化执政党的主导下有序推进法治建设的过程。这就要求党必须致力于法治的建设完善来保障利益协调的公正。第二，减少参与合作的意识形态障碍。扩大社会参与，建立合作治理机制，意味着党过去的权威和意识形态的主流性受到挑战和冲击。因为治理主体的阶层分化和现代传媒的发展，各种思想意识和价值观念层出不穷，人们日益用理性的眼光审视和评介政治现实，不会再像过去一样迷信政治权威，使得党传统的权威效能面临冲击。在国家治理体系现代化过程中，这种冲击表现在对社会各种意识形态的整合出现困境。在现实逻辑上，党必须承认这种现实，增强自身意识形态的包容性，能够有效吸纳不同的利益诉求并调和利益诉求背后的价值冲突，以便更好地统领整个合作治理过程。

　　(四)争取话语权力，坚持走中国特色治理道路

　　当前，社会各界对党中央提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标有着较广泛的共识。但是对如何推进国家治理体系和治理能力现代化存在不同看法。例如，俞可平认为要沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化。[16]夏春涛认为推进国家治理体系和治理能力现代化就是实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化。[17]莫纪宏认为要实现《决定》所要求的“国家治理体系和治理能力现代化”，仅仅从“法治化”的角度来考虑还是不够的。[18]不同的看法会导致一定的争论。党在国家治理现代化过程中推出的具体举措上可能会引起不同的争论，这就需要党必须掌握话语主动权，防范由于不同意见导致的争论延误治理进程。也要看到，在中国语境下推动国家治理现代化与其他国家的过程会存在不同之处，同时，在治理过程中，党与中国政府同其他国家诸如跨国公司、非政府组织等进行合作会存在认识上的不同，这就需要党必须争取在世界体系中的话语权，保障本国治理现代化自由发展进程，坚持走中国特色治理道路的权利。

来源：《观察与思考》