上个世纪50年代，政府为安置城市中无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人的“三无老人”，兴办了一批以贫困救助为目的的社会福利院。到了80年代，由于计划经济下城市中“充分就业”和“劳动保险”的制度安排，社会上无依无靠的“三无老人”大为减少。同时，由于人口流动的增加，如子女出国或异地就业，对老年人社会化的机构服务的需求出现了。在这样的背景下，公立养老机构对社会开放，实行“自费收养”就成了当时非常时髦的一项改革措施。

　　到了90年代，在一些大城市，如北京、上海，因为老年机构服务的需求不断增加，“自费收养”逐渐成为政府办的养老机构的主业。但因为当时政府对社会福利服务的投入非常少，即使在大城市，公立机构也是数量很少，规模很小。于是，民办养老机构开始发展起来。

　　到90年代后期，有了长足进步的民办机构与公立机构的竞争态势逐渐明显。因为政府办的养老机构与地方民政部门有着千丝万缕的复杂关系，为了保证“亲生儿子”的竞争优势，在做好“窗口”和“示范”的借口下，用大量资金去“堆”公立养老机构成了风潮，结果出了许多五星甚至六星、七星不等的高级养老院。除了硬件设施完全由政府投资以外，有些公立养老院还可以每年都得到政府的大量补贴，这就是公立养老院物美价廉、物超所值以致门庭若市、人满为患的秘密。